Per riaprire le porte di ricerca e università

In Senato si è avviato l'esame della legge di Bilancio per il 2018. Dalla Commissione Cultura arrivano buone notizie, vedremo se saranno confermate nel seguito della discussione. Nella seduta di mercoledì scorso è stato approvato un parere che migliora in diversi punti gli articoli relativi a università ed Enti di ricerca. In particolare sono state recepite alcune mie proposte, che ora saranno sottoposte alla Commissione Bilancio sotto forma di emendamenti.

1. Raddoppio delle assunzioni di giovani ricercatori.

Lo stanziamento per 1600 posti di giovani ricercatori, previsto all'articolo 56, è forse il provvedimento più positivo dell'intera manovra economica. È un'inversione di tendenza e proprio per questo dovrebbe diventare più intensa. La mia proposta consiste nel vincolare lo stanziamento statale a un cofinanziamento di pari entità degli atenei e degli Enti di ricerca nell'ambito delle risorse già disponibili nei rispettivi bilanci. Si rimuoverebbe così l'incredibile ostruzionismo dei presidenti degli Enti che finora non hanno utilizzato i margini di assunzione entro la soglia di 80% delle entrate, pur autorizzata dal Parlamento lo scorso anno. Anche molti atenei sarebbero indotti ad assumere con i punti organico che non hanno ancora utilizzato, a volte per inaccettabili accordi accademici. Con il cofinanziamento si potrebbero quasi raddoppiare le assunzioni, fino a circa tremila posti per giovani ricercatori. Questa proposta approvata dalla Commissione è stata tradotta in apposito emendamento (1) a mia firma.

Il numero dei nuovi ricercatori può essere ulteriormente raddoppiato, fino a circa seimila, stornando a favore del piano assunzionale altri 75 milioni da prelevare dal fondo non ancora speso per i così detti "superdipartimenti". Esso rimarrebbe comunque attestato a circa 200 milioni che si aggiungono a 1,7 miliardi della quota di FFO destinata nel 2018 al merito, per complessivi quasi due miliardi, certo non poca cosa per la voce premiale. Senza tornare qui sulle critiche a questo approccio che ho espresso in altre sedi.

Inoltre, credo sia molto probabile un ulteriore stanziamento per migliaia di ricercatori, sulla base di impegni presi dalla ministra Madia con i sindacati, per incentivare le stabilizzazioni dei precari degli Enti in base alle norme già approvate lo scorso anno. Se anche questa voce fosse sostenuta dal cofinanziamento si potrebbe arrivare a un programma di assunzioni e di stabilizzazioni di circa diecimila posti. Sarebbe un grande risultato, si darebbe fiducia ai giovani e all'intero sistema della ricerca.


2. Basta con il numero chiuso

Le porte sbarrate in diversi atenei per le iscrizioni all'università sono un fenomeno inaccettabile in un paese che presenta un numero di laureati molto al di sotto del livello medio europeo, anche tra i 25-34enni. Le cause sono molteplici. In primis, la mancanza di risorse: nell'ultimo decennio il sistema universitario ha subito una triplice diminuzione del meno 20%, di finanziamenti, di professori e di studenti immatricolati; è stato un salasso senza paragoni con altri comparti della pubblica amministrazione e con altri paesi europei. 

Quando la diminuzione del numero dei professori scende sotto la soglia prevista dalle norme di accreditamento dei corsi, l'offerta didattica viene ridotta; in alcuni casi poi può accadere che aumenti il numero degli studenti ma l'ateneo non sia in grado di adeguare il numero dei docenti e di conseguenza ricorra al numero chiuso. In sostanza il sistema universitario italiano è autoregolato sul numero dei professori e non risponde all'eventuale aumento della domanda studentesca, a differenza della scuola che invece adegua gli organici alla richiesta. Questa anomalia riduce le opportunità di formazione superiore soprattutto tra i figli delle famiglie a reddito basso.

Il criterio del fabbisogno degli atenei è oggi assente nella regolazione del sistema, poiché quasi tutti i finanziamenti ministeriali sono assegnati solo in base ai risultati della valutazione della ricerca. Le distorsioni sono evidenti. Le risorse tendono a concentrarsi in un gruppo ristretto di atenei aggravando le inadeguatezze di tutti gli altri. I professori sono incentivati solo alla pubblicazione degli articoli a beneficio della propria carriera e dei bilanci del dipartimento, mentre non viene riconosciuto adeguatamente l'impegno verso la didattica. È una politica autolesionista che impoverisce il sistema universitario italiano.

Per invertire la tendenza ho proposto, con apposito emendamento (2) di introdurre il criterio del fabbisogno nella ripartizione dei finanziamenti per i 1600 ricercatori, forse 6000 come detto sopra. Il testo attuale del disegno di legge ricorre invece esclusivamente ai risultati della VQR, già utilizzati in tutte le procedure ministeriali di allocazione delle risorse, in base a un'ossessione ideologica e senza alcuna razionalità. Una policy intelligente, infatti, dovrebbe essere in grado di comporre diversi parametri al fine di rappresentare la complessità dell'interesse pubblico.

Nel nostro caso, se i posti dei ricercatori fossero assegnati secondo il fabbisogno si eviterebbero i tagli di offerta e i numeri chiusi, anzi gli atenei sarebbero incentivati a migliorare la qualità dei corsi di studio, e in generale si potrebbe riequilibrare i numeri dei docenti nelle aree più svantaggiate. L'introduzione di un incentivo sulla didattica ridurrebbe l'attuale sbilanciamento a favore della ricerca. Inoltre, si innalzerebbe il livello degli atenei più deboli, ottenendo un miglioramento complessivo del sistema, poiché aumenterebbero i livelli delle mediane dei parametri più rappresentativi della qualità. Invece, continuando a premiare gli atenei già premiati i valori totali delle mediane rimangono stabili e il sistema non migliora. Che la regolazione debba privilegiare le università più forti è solo un tabù ideologico del nostro tempo, ma la matematica suggerisce l'approccio opposto. Innalzare gli ultimi non è solo una massima evangelica, è anche un criterio di efficacia delle politiche più intelligenti.

Inoltre, la decisione di introdurre il numero chiuso è spesso assunta dagli atenei in modo arbitrario, anche se non vi è carenza di risorse e comunque in violazione dei criteri stabiliti con la legge n. 264 del 1999, alquanto dimenticata ma tuttora vigente. Il Ministero spesso fa il pesce in barile e non svolge controlli adeguati. Per maggiore trasparenza ho avanzato la proposta, approvata dalla Commissione e ripresa con un emendamento (3), di introdurre una procedura che obblighi gli atenei a chiedere un parere al Ministero riguardo all'asserita mancanza di risorse e comunque al rispetto dei criteri di legge. In tal modo ciascuno si assume le responsabilità delle proprie azioni e gli studenti danneggiati dal numero chiuso sanno con chi devono prendersela, prima di affidare il contenzioso al solito TAR.

Infine, la Commissione ha approvato anche la mia proposta di introdurre la certificazione del fabbisogno ordinario totale delle università nei documenti ufficiali della politica economica nazionale. Questo parametro non era disponibile nella vecchia impostazione della spesa storica, ma oggi può essere definito in seguito all'introduzione del costo standard, soprattutto dopo le modifiche introdotte per iniziativa parlamentare al decreto legge sul Mezzogiorno del giugno scorso. In rapporto alle concrete condizioni di bilancio lo stanziamento effettivo del fondo FFO può essere anche inferiore al fabbisogno ordinario, ma è molto importante che si possa rilevare la differenza. La certificazione rende chiaro al Parlamento, ai professori e agli studenti, e in generale all'opinione pubblica lo scarto tra le risorse disponibili e quelle necessarie. È solo un criterio di trasparenza delle decisioni, ma può rendere più chiaro e consapevole il dibattito sulla politica universitaria. Questa innovazione era stata già approvata a luglio dalle commissioni del Senato e dall'aula della Camera, ma fu poi cancellata inopinatamente dal maxiemendamento del voto di fiducia sul decreto Mezzogiorno. Contiamo stavolta di portarla all'approvazione definitiva.


Ulteriori miglioramenti

La Commissione ha approvato altre proposte che erano già presenti nel testo di parere su iniziativa del relatore: a) la parziale compensazione, già nel 2018 e 2019, della mancata corresponsione nel quinquennio 2011-2015 degli scatti stipendiali dei professori e ricercatori universitari; b) l’ulteriore aumento dei fondi statali resi disponibili alle regioni per le borse del diritto allo studio universitario, in modo da ridurre quanto più possibile il fenomeno degli studenti idonei alla borsa ma non beneficiari; c) l’aumento della borsa di studio dei dottorandi di ricerca; d) la semplificazione normativa del sistema universitario, valorizzando l'autonomia degli atenei, anche attraverso l'abolizione dell’obbligo di rivolgersi al Mercato elettronico della pubblica Amministrazione (MEPA) per gli acquisti inerenti le attività di ricerca. Su queste proposte, e su ulteriori finanziamenti per gli Enti di ricerca e per le stabilizzazioni, e per il recupero degli scatti stipendiali abbiamo presentato appositi emendamenti come Gruppo PD.
Nei prossimi giorni vedremo se saranno approvati dalla Commissione Bilancio e poi in prima lettura dall'aula del Senato. Non mancherà da parte mia l'impegno per il buon risultato. In ogni caso vi farò sapere la mia valutazione finale.


EMENDAMENTI

1.

All’articolo 56,

dopo il primo periodo sono inseriti i seguenti: “Le assunzioni sono effettuate in regime di cofinanziamento, per il 50% a valere sui fondi di cui al primo periodo e per l’altro 50% a valere sulle risorse disponibili sul bilancio dell’università o dell’ente o istituzione di ricerca al 31-12-2017 e comunque entro i limiti sull’assunzione di personale stabiliti, per le università, dagli articoli  4 e 5 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, e, per gli enti pubblici di ricerca, dall’articolo 9 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 218. Nel caso di indisponibilità parziale o totale di tali risorse, la percentuale di cofinanziamento ministeriale è elevata di conseguenza”;

dopo il comma 1 aggiungere il seguente: “1-bis. Per i medesimi fini di cui al comma 1, il Fondo per il finanziamento ordinario delle università è ulteriormente incrementato di 12 milioni di euro per l’anno 2018 e di 76,5 milioni annui a decorrere dall’anno 2019. All’onere di cui al presente comma si provvede mediante corrispondente riduzione del Fondo di cui all’articolo 1, comma 314, della legge 11 dicembre 2016, n. 232”.

Motivazione: con questo emendamento si intendono raggiungere due obiettivi: il primo è quello di introdurre un regime di cofinanziamento per i nuovi posti di ricercatore istituiti dalla legge di stabilità in modo da aumentare notevolmente il numero dei nuovi posti, sino al doppio (da 1.600 a 3.200 circa); il secondo  è raddoppiare ulteriormente il numero dei ricercatori universitari da assumere utilizzando parte del finanziamento destinato ai dipartimenti di eccellenza e ancora non assegnato. In questo modo il numero totale di nuovi posti disponibili per giovani ricercatori salirebbe a circa 5.800.

2.
All’articolo 56,

nel secondo periodo, dopo le parole " "L'assegnazione dei fondi è effettuata con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca",  sostituire il resto del capoverso con le seguenti:  ", sentito il parere delle Commissioni parlamentari competenti,  al fine di innalzare la qualità della ricerca, di sostenere e incrementare l’ampiezza e la qualità dell’offerta formativa universitaria, evitare qualsiasi forma di limitazione delle iscrizioni all'università,  nonché di ottenere il riequilibrio territoriale della presenza di ricercatori ”;

nel terzo periodo, sostituire le parole “ai risultati della valutazione della qualità della ricerca (VQR)” con le seguenti: “al fabbisogno relativo ai requisiti di docenza per l’accreditamento dei corsi di studio di cui all’allegato A del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca n. 987 del 12 dicembre 2016, e al riequilibrio del rapporto fra entrate e uscite nel corpo docente negli ultimi cinque anni per ciascun ateneo".

Aggiungere in fondo il seguente periodo: "Nel caso in cui il ricercatore assunto non consegua l'abilitazione entro il triennio l'ateneo restituisce  l'intero finanziamento ricevuto".

Motivazione: l'obiettivo è quello di introdurre per le università un criterio di ripartizione dei nuovi posti sulla base della qualità della didattica. Infatti ripartire tali posti sulla base della qualità della ricerca significherebbe concentrare eccessivamente le nuove risorse umane in alcune università già premiate in termini di nuove assunzioni dai vari sistemi premiali esistenti. Ad esempio, sia la quota premiale del fondo di finanziamento ordinario delle università, sia il nuovo finanziamento dei dipartimenti di eccellenza, finiscono con l’individuare sempre gli stessi atenei di maggiore qualità a detrimento di una crescita equilibrata dell’intero sistema, dei vari territori, dei valori medi.

Invece, introducendo il criterio della didattica sui posti disponibili per le università, i nuovi posti di ricercatore a tempo determinato di tipo b saranno distribuiti in base alla carenza di docenti per sostenere e incrementare la qualità dei corsi di studio, utilizzando come criterio i requisiti minimi di presenza di docenti necessaria per l’accreditamento del corso di studio. Si tratta anche di un modo di contrastare il troppo facile ricorso alla limitazione degli accessi per garantire l’accreditamento in una situazione di carenza di docenti.


3.
All’articolo 57 sono aggiunti in fondo i seguenti commi:

“5-bis. Al fine di migliorare l’efficacia delle risorse finanziarie statali assegnate alle università e di favorire un più ampio accesso agli studi universitari, le università, nel determinare il numero programmato degli accessi ai corsi di laurea e di laurea magistrale ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera e), e dell’articolo 2 della legge 2 agosto 1999, n. 264, sono tenute a richiedere preventivamente il parere del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca in merito alla sussistenza delle condizioni indicate dalla medesima legge.

5-ter. Il Documento di Economia e Finanza di cui all’articolo 7 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, riporta ogni anno il fabbisogno ordinario totale del sistema universitario calcolato sulla base del costo standard per studente di cui all’articolo 12 del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2017, n. 123”.
Conseguentemente la rubrica dell’articolo 57 è modificata in “Diritto allo studio, borse di dottorato, programmazione degli accessi e fabbisogno ordinario del sistema universitario”.

Motivazione: con questo emendamento si intende intervenire su due aspetti: riordinare la complessa materia dell’accesso a numero programmato ai corsi di studio universitari; introdurre il concetto di fabbisogno ordinario annuale del sistema universitario.
La materia della programmazione degli accessi all’università è tuttora regolata dalla legge 2 agosto 1999, n. 264, nonostante che questa sia antecedente alla riforma dell’autonomia didattica recata dal DM 509/1999 e poi dal DM 270/2004. Ma molte università, dovendosi anche confrontare con la riduzione del personale docente e con i criteri di accreditamento dei corsi di studio di cui al DM 987 del 10 dicembre 2016, hanno finito con ampliare notevolmente il numero dei corsi di studio a numero programmato, spesso al di fuori dei criteri previsti dalla legge 264/1999.

Pur lasciando alle università la massima autonomia in merito, si ritiene importante che il Ministero non solo sia informato della programmazione degli accessi, ma possa anche esprimere un parere preventivo, comunque non vincolante, sulla sussistenza delle condizioni indicate dalla legge per introdurre il numero programmato. Per quanto riguarda il fabbisogno ordinario annuale del sistema universitario, è ora possibile calcolare questo dato importante e significativo a seguito della riforma del costo standard per studente operata dal recente decreto-legge n. 91/2017. L’emendamento dispone che questo dato macro-economico entri a far parte dei parametri fondamentali della contabilità.


Nel dibattito aperto sul blog e sulla mail ho ricevuto richieste di chiarimento sul recupero degli scatti stipendiali. La necessità di migliorare il testo attuale assicurando una risposta anche per il 2018 è già indicata nel parere approvato dalla Commissione. Di conseguenza, come Gruppo PD abbiamo presentato un apposito emendamento, eccolo:

Emendamento art. 55

Al comma 1, primo periodo, sostituire le parole “docenti universitari” con le seguenti “professori e ricercatori universitari”, sopprimere, ovunque ricorrano, le parole “su base premiale” e dopo il comma 1 aggiungere il seguente:

“1-bis. Nelle more dell’applicazione della norma di cui al comma 1, a titolo di parziale compensazione del blocco degli scatti stipendiali disposto per il quinquennio 2011-2015 dall’articolo 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ai professori e ricercatori universitari di ruolo in servizio che fossero già in servizio alla data dell’1 gennaio 2011 è attribuito, per gli anni 2018 e 2019, un assegno mensile ad personam proporzionale agli incrementi stipendiali che sarebbero derivati da classi e scatti maturati, ma non goduti nel quinquennio 2011-2015. Al fine di sostenere i bilanci delle università per il pagamento di questi emolumenti, il Fondo di cui all’articolo 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, è aumentato di 60 milioni di euro per gli anni 2018 e 2019. All’onere relativo si provvede, quanto a 50 milioni, mediante corrispondente riduzione per gli anni 2018 e 2019 del Fondo di cui all’articolo 1, comma 207, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, e, quanto a 10 milioni, mediante corrispondente riduzione del Fondo di cui all’articolo 1, comma 314, della legge 11 dicembre 2016, n. 232”.

Conseguentemente, sostituire la rubrica con la seguente (Scatti stipendiali dei professori e ricercatori universitari).

VERDUCCI, ELENA FERRARA, MARCUCCI, DI GIORGI, IDEM, FASIOLO, PAGLIARI, PUGLISI, MARTINI, TOCCI, ZAVOLI