Una proposta per la tutela della Città storica

L'Associazione Bianchi Bandinelli ha presentato in un apposito convegno il disegno di legge per la tutela dei centri storici. Il testo legislativo e gli atti del convegno sono disponibili qui. Di seguito pubblico il mio intervento.

Della nostra proposta di tutela dei centri storici desidero sottolineare un aspetto, apparentemente marginale, ma di una certa importanza. Il disegno di legge è stata presentato con sapienza giuridica dai relatori che mi hanno preceduto, Giovanni Losavio ed Elio Garzillo. Non potrei dire meglio di loro; come ex-parlamentare mi preme aggiungere solo una considerazione sulla qualità della forma legislativa, poiché si presenta in evidente discontinuità con quella prodotta dal Parlamento negli ultimi tempi.

È un testo breve, due paginette scritte in linguaggio comprensibile dai cittadini, che affronta il problema direttamente, senza troppi rinvii a ulteriori provvedimenti. È una proposta semplice, organica e attuabile. Al contrario della legge ordinaria che è quasi sempre oscura, frammentaria e inattuabile. A ben vedere, anzi, il nostro Parlamento non approva più la "legge", intesa come un corpo normativo unitario e regolativo, ma ha preso l'abitudine di produrre testi contenenti centinaia di norme particolari, sugli argomenti più disparati, con l'assillo del breve termine. Proprio a causa di tale disorganicità suscitano incertezze interpretative, contenziosi istituzionali, affaticamento burocratico. Ben presto ci si accorge che sono rimaste grida manzoniane ed è necessario approvare nuove norme correttive che seguiranno la stessa forma frammentaria, aggravando l'attuazione amministrativa. 

Gli effetti negativi si avvertono in tutti i campi della vita pubblica, ma in modo rafforzato proprio in urbanistica. Esiste, infatti, una sorta di isomorfismo tra legge e piano: alla legislazione frammentaria corrisponde spesso lo svuotamento della pianificazione. La forma è sostanza soprattutto nella normativa del territorio. Vi consiglio di leggere il libro di Giancarlo Storto, La casa abbandonata, che ricostruisce con rara competenza il progressivo disfacimento della legislazione urbanistica, iniziato negli anni Ottanta con la destrutturazione del piano decennale per la casa, l'ultimo provvedimento organico del breve ciclo riformista avviato dalla legge ponte del 1969. Nell'ultimo decennio c'è stato un cambio di passo: la frammentazione è diventata compulsiva, fino al punto di modificare norme approvate solo qualche mese prima dallo stesso governo. 

Eppure, in tale varietà si possono rintracciare due invarianti: a) la deroga alla legge diventa la legge della deroga; il caso eccezionale si tramuta in evento ordinario, come si è visto nella legislazione del così detto piano-casa, proposto da Berlusconi e applicato con inusitata obbedienza dai governi regionali, a esclusione della Toscana e della Provincia di Trento; b) pur con maggioranze diverse, il partito unico dell'edilizia mantiene fermo il primato dell'iniziativa privata e la subordinazione dell'azione pubblica, la quale è giustificata solo in caso di carenza di offerta nel mercato, come si è arrivati a teorizzare in un decreto del 2015 (Storto, op. cit., p. 193). 

Il disegno di legge già per la sua forma semplice e chiara annuncia una possibile svolta nei contenuti della politica urbanistica. Lo stile normativo ben si accorda con l'ambizione dell'obiettivo, enunciato nell'articolo 1: la tutela dei centri dei centri storici, intesi come "la più ampia testimonianza, materiale e immateriale, .. del patrimonio culturale della nazione". 

Si tratta di un contributo originale consegnato dall'Italia alla cultura urbana internazionale, come abbiamo ricostruito stamane nella motivazione del premio conferito a Pier Luigi Cervellati, protagonista teorico e pratico dell'innovazione. 

Eppure, a dispetto del largo riconoscimento internazionale, quel principio non ha mai avuto vita facile in patria. Perfino nella politica di sinistra, che pure lo ha generato, è stato spesso avversato e a lungo dimenticato. È significativo il dibattito che si svolse nel Pci sulle proposte di Cervellati. La questione arrivò a investire il massimo organo di partito, la mitica Direzione di Botteghe Oscure, dove si svolgevano vivaci discussioni senza che nulla trapelasse all'esterno. Da tempo, però, sono stati resi pubblici i verbali e si può leggere il durissimo intervento di Amendola che accusava Cervellati di voler espropriare la povera gente, riprendendo il pretestuoso argomento della destra bolognese. Dispiace ricordare che anche a Roma, pur nella migliore stagione delle giunte di sinistra, Vittoria Calzolari venne sostituita come assessore dopo che aveva avviato importanti interventi di recupero per riportare i residenti nei vicoli di Tor di Nona e di San Paolo alla Regola. 

Il principio di tutela tanto a lungo dimenticato ritorna oggi di attualità. Le ragioni di allora trovano ulteriore conferma e perfino allarme nei problemi contemporanei. Il centro storico è ormai investito da una "periferizzazione" dovuta alla omologazione degli stili, alla banalizzazione dei luoghi, alla perdita di funzioni specifiche in primis quella residenziale. Basta fare una passeggiata a via del Corso a Roma per ritrovarsi in una sorta di centro commerciale meno efficiente e più povero di quelli allocati sul Gra. Perfino i vertici del Ministero preposto alla tutela, sono arrivati ad autorizzare il baraccone di tubi Innocenti sul Palatino con il brand del "Divo Nerone". 

L'esplosione della domanda turistica, in assenza di una politica pubblica di distribuzione dei flussi, accentua l'uso monofunzionale degli spazi a esclusivo vantaggio dei soggetti economici che utilizzano la rendita di immagine delle città senza produrre innovazioni dei servizi. La forte visibilità internazionale mette in movimento gruppi economici molto più forti delle amministrazioni pubbliche, già da tempo impoverite di capacità progettuali e guidate da governi privi di visioni a lungo termine. Di questo squilibrio di poteri le relazioni di stamane hanno mostrato gli effetti negativi nelle trasformazioni di Firenze, Venezia e Roma. 

Infine, dopo la bolla immobiliare i valori sono diminuiti di meno nelle aree centrali rispetto a quelle periferiche. Si è quindi accentuata la rendita differenziale con la conseguente attrazione di risorse finanziarie verso la città storica. L'acqua va dove trova la strada, ma i poteri pubblici dovrebbero regolare i flussi secondo l'utilità generale. Invece, ad esempio, la legge regionale del Lazio li asseconda offrendo addirittura un incentivo di aumento di cubatura alle demolizioni dei villini storici, scoraggiando indirettamente il recupero dei quartieri periferici. La tutela dei tessuti storici, al contrario, oltre i significati culturali avrebbe anche l'effetto di compensare la rendita differenziale con effetti positivi di allocazione delle risorse nelle altre parti di città. Se si vuole davvero la tanto celebrata "rigenerazione delle periferie" bisogna salvaguardare i centri urbani. 

Questi fenomeni contemporanei rendono ancora più necessario il principio sancito dalla Carta di Gubbio mezzo secolo fa. Da questa necessità scaturisce la nostra proposta di legge, la cui forma, come detto, è intimamente legata al contenuto. Il nesso merita di essere sottolineato seguendo tre caratteri formali del disegno di legge: organico, semplice, attuabile. 

1. Se avessimo scritto una nuova legge sui centri storici secondo le attuali tendenze della legislazione sarebbe venuto fuori un testo improvvisato, come una superfetazione sopra l'attuale edificio normativo. Invece, interpretando il restauro anche nella forma legislativa, abbiamo cercato di operare sulla trama dell'attuale ordinamento con mirati interventi di consolidamento e di miglioramento funzionale. È un disegno di legge organico perché non ricomincia daccapo, ma completa e migliora le leggi già in vigore. 

Il principio di tutela è collocato organicamente nel Codice dei Beni culturali mediante la nuova definizione dei centri storici come "beni culturali d'insieme". In tal modo si caratterizza spazialmente e storicamente il generico riferimento alle "pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani" già contenuto nella versione vigente del Codice. 

Che il centro storico costituisca un bene culturale in quanto insieme di costruzioni, di strutture e di luoghi, non solo di monumenti solenni ma di manufatti della vita quotidiana è appunto la conquista teorica e pratica del riformismo urbanistico italiano. Il concetto fu magistralmente introdotto da Antonio Cederna nella prefazione a I Vandali in casa, come ha ricordato affettuosamente Vezio De Lucia. Chissà, forse lassù in cielo Antonio sorriderà nel vedere i suoi amici riproporre in un disegno di legge dopo tanto tempo la sua idea di bene culturale d'insieme. 

Lo stesso concetto di tutela costituisce la cornice della competenza concorrente tra Stato e Regioni in materia di gestione del territorio. L'articolo 3 stabilisce una serie di principi fondamentali per la definizione delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali. In tal modo si creano le condizioni per il buon funzionamento dell'ordinamento previsto dal Titolo V della Costituzione. Negli anni passati, infatti, gran parte del contenzioso tra livello nazionale e locale è dipeso dalla mancanza di una legislazione di cornice, proprio a causa della patologica frammentazione normativa di cui si è detto. La nostra proposta chiarisce in modo esaustivo il riparto di competenze: allo Stato è attribuita la competenza esclusiva della tutela del bene culturale d'insieme; alle Regioni rimane la legislazione urbanistica attuativa nel rispetto dei principi fondamentali definiti dalla legge statale in coerenza con l'obiettivo della tutela. 

2. Della mia esperienza parlamentare ricordo bene la preoccupazione con cui leggevo i disegni di legge che portavano nel titolo la parola semplificazione. Di solito, seguiva una sequela di deroghe ai vincoli e di scardinamenti delle regole urbanistiche. Da tanti anni si è usata la semplificazione per svellere i principi della tutela del paesaggio e del patrimonio culturale. Al contrario, nella nostra proposta la semplificazione è utilizzata per rafforzare e rendere cogenti i principi della tutela. Nell'articolo 4, infatti, si stabilisce che l'accertamento da parte del Ministero della compatibilità dello strumento urbanistico con la presente legge vale anche come nulla osta per i procedimenti delle singole realizzazioni. Se non fosse così le Soprintendenze sarebbero sommerse di domande per l'autorizzazione degli interventi rendendo impossibile l'attuazione della legge. Con la buona semplificazione, invece, si sposta la vigilanza della tutela dal caso singolo alla conformità dei piani urbanistici. 

3. La migliore salvaguardia dei centri storici è costituita dai cittadini che li abitano. Perciò la nostra proposta non si limita solo a definire la tutela, ma si pone l'obiettivo di renderla concretamente attuabile riportando le residenze e le attività connesse nei tessuti storici. A tal fine l'articolo 5 del disegno di legge propone un piano decennale per l'edilizia pubblica da realizzare con diversi strumenti. Due di essi meritano di essere sottolineati poiché sono in discontinuità con le tendenze dominanti. 

Nei piani di recupero promossi dai privati si stabilisce una quota del 25% di alloggi da riservare al canone concordato. In tal modo l'edilizia privata trascina la realizzazione di quella sociale, senza aggravio per la spesa pubblica. Ma il vantaggio non è solo economico, è urbanistico e perfino culturale, poiché si rigenera quella mixité sociale che costituisce un carattere precipuo delle antiche città italiane. Ad esempio, la convivenza tra aristocrazia e popolo nei vicoli di Napoli ha costituito l'humus sociale da cui si è alimentata la cultura della città, la lingua, il canto, il teatro, l'arte, la moda, il cibo ecc. 

Infine, l'articolo promuove l'edilizia sociale tramite il riuso del patrimonio pubblico. La città consolidata è ricca di immobili demaniali ormai in disuso, caserme, ospedali, scuole, depositi, stazioni, uffici e fabbriche statali o comunali. Oggi, prevale la tendenza a svendere questi beni per poi ricontrattare a ribasso con i privati un misero ristoro per l'interesse pubblico. Sarebbe molto più saggio utilizzare direttamente il patrimonio pubblico per ottenere il massimo beneficio nella vita cittadina. Anche in questo caso non sarebbe solo un vantaggio economico e sociale. Nella caserma dove i giovani del Novecento passavano la naja, potrebbero mettere su casa le giovani coppie del nuovo secolo. Solo se la città rielabora la sua storia con nuove conquiste civili può definirsi a pieno titolo città storica.