Perché voto NO al referendum - Lettera aperta al PD

Questo post consente due piani di lettura. Il testo principale sviluppa le argomentazioni in modo - spero - semplice e completo ed è sufficiente a illustrare la mia posizione. Le parti espandibili di approfondimento, invece, trattano argomenti specifici entrando nei dettagli tecnici e storici. Purtroppo il trentennale dibattito istituzionale ha accumulato tanti equivoci che richiedono una critica articolata, ma questa rischia di appesantire il discorso generale. La distinzione permette al lettore di scegliere il livello di lettura secondo i propri interessi.

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Care democratiche e cari democratici, 

avverto il dovere di chiarire le ragioni che mi portano a confermare nel referendum il voto contrario già espresso in Senato sulla revisione costituzionale. Ecco alcuni punti che mi stanno a cuore.

La soluzione senza il problema

C’è pieno accordo tra noi sulla esigenza di riforma del bicameralismo, ma forse proprio per il largo consenso sulla soluzione si è smarrito il problema.
Si è fatto credere che il problema sia la velocità delle leggi, quando è evidente che sono troppe e vengono modificate vorticosamente. L’alluvione normativa soffoca le energie vitali del Paese. Si è drammatizzata la lungaggine della doppia navetta, ma riguarda solo il 3% dei provvedimenti. I più veloci sono anche i peggiori: il decreto Fornero convertito in quindici giorni viene revisionato ogni anno; le norme ad personam di Berlusconi furono come lampi in Parlamento, il Porcellum fu approvato in due mesi circa, ecc.. I tempi sono rapidi quando c’è la volontà politica, soprattutto se negativa.

Bulimia legislativa

La bulimia legislativa è la causa principale del degrado dello Stato italiano. È l’alimento della piovra burocratica, dei contenziosi tra le istituzioni, delle ubbie sulle competenze, dell’ignavia dei funzionari. La normativa ormai è dilagata in tutti i campi, dal fisco, alla scuola, agli Enti locali, alle pensioni, al lavoro, alle procedure amministrative e contabili, ecc. Le chiamiamo ancora leggi ma sono diventate accozzaglie di norme eterogenee e improvvisate che fanno impazzire le amministrazioni, i tribunali e le imprese. Il cittadino non è in grado di comprendere i testi legislativi, deve interrogare i maghi che gli rivelano i misteri delle interpretazioni. Invece di occuparsi del degrado della legislazione, da decenni la classe politica si trastulla con l’ingegneria istituzionale.

Allora, quale è il vero problema? Non è la velocità, ma la qualità. Si dovrebbe rallentare la produzione legislativa - come insegnava Luigi Einaudi – certo non per perdere tempo, ma per approvare poche leggi, organiche, efficaci, leggibili, e delegando i dettagli l'Amministrazione. Per il resto del tempo il Parlamento dovrebbe dedicarsi al controllo degli apparati, all’indirizzo politico e alla verifica dei risultati. 

Si, per fare buone leggi valeva la pena di riformare il bicameralismo. Era meglio eliminare il Senato, imponendo alla Camera maggioranze qualificate sulle leggi di garanzia costituzionale; oppure si poteva specializzare il Senato come Camera di Alta legislazione, priva di fiducia, ma dedita alla produzione di Codici al fine di assicurare l'organicità, la sobrietà e la chiarezza delle norme. Erano soluzioni forse troppo semplici. Si è preferito invece un assetto tanto arzigogolato da pregiudicare perfino l’obiettivo della velocità.

Senato delle Regioni?
 

La qualità della legislazione indotta dalla Camera Alta avrebbe migliorato anche il rapporto con le Regioni, fornendo un quadro organico e certo alle politiche locali e superando per questa via il contenzioso con lo Stato. Del fallimento del Titolo V si è data una lettura fuorviante, come al solito basata sugli effetti e non sulle cause. Si è data ingiustamente la colpa alla legislazione concorrente, che è anzi l’unica strada per un regionalismo cooperativo in un Paese segnato da fratture e differenze storiche. La causa del fallimento, invece, riguarda l'attività del Parlamento, che dopo quella revisione costituzionale avrebbe dovuto procedere con leggi cornice e invece ha continuato a produrre una normativa frammentata, come si evince da tante sentenze della Corte. 
La proposta della Camera Alta non è mai riuscita a entrare nel dibattito a causa della diffusa preferenza per il Senato delle Regioni, soprattutto nel centrosinistra e da lunga data. Anche in questo caso, come per il bicameralismo, proprio il largo consenso sulla soluzione ha impedito una chiarificazione prima concettuale e poi giuridica del problema. 
Se il problema è di rappresentanza dei territori, essa è assicurata in ogni caso, sia dal senatore eletto direttamente sia dal consigliere regionale. Infatti, già oggi a Palazzo Madama il punto di vista locale è ben presidiato, a volte fino all'eccesso del particolarismo. Il consigliere però esprime una rappresentanza povera e incongruente, poiché non rappresenta la Nazione ma una parte, e non gode effettivamente della libertà del mandato ma è vincolato all'indirizzo della sua istituzione regionale. C'è un'evidente contrasto con l'articolo 67, che pure viene formalmente confermato, non senza ipocrisia.
Se invece il problema è di funzionalità nel rapporto Stato-Regioni, la soluzione è inadeguata o apparente. Il principio di rappresentanza delle istituzioni territoriali è sancito solennemente nel nuovo articolo 55, ma nei fatti viene ridimensionato nell'articolo 70, assegnando al Senato competenze generali di organo dello Stato più che di effettiva titolarità delle autonomie. La mancanza più clamorosa riguarda paradossalmente proprio il Titolo V, nel suo dirimente articolo 117 che definisce il riparto di materie tra Stato e Regioni. Ebbene, proprio queste regole decisive per il buon regionalismo sono sottratte alla garanzia del Senato; rimangono bicamerali solo alcuni aspetti marginali ed è previsto un parere sui poteri sostitutivi statali. Le competenze del Senato sono molto più forti nell'ordinamento comunale che in quello regionale, forse una traccia della prima proposta governativa che prevedeva solo un'Assemblea di cento sindaci. Infatti, è bicamerale la legislazione sulle "funzioni fondamentali dei Comuni" mentre i confini delle funzioni delle Regioni non sono affatto presidiati dal Senato. E' impedito nei fatti quindi il compito di mediazione e di armonizzazione di cui cianciano i discorsi ufficiali.  Almeno per le competenze definirlo un Senato delle Regioni è un inganno politico e giuridico.
Il contenzioso aumenterà a causa di una revisione del Titolo V pensata male e scritta peggio. La definizione di competenze “esclusive” tra locale e nazionale crea un fossato normativo che impedisce qualsiasi mediazione. Eventuali conflitti si risolvono solo con la preminenza di un livello rispetto a l’altro, poiché viene a mancare lo spazio giuridico di composizione prima offerto dalla legislazione concorrente. In essa la funzione statale era limitata ai "principi fondamentali", un'espressione che dopo un decennio di sentenze della Corte aveva ormai trovato una stabilità interpretativa. Ora si ricomincia daccapo, perché le competenze statali sono definite con una formulazione ancora più ambigua - "disposizioni generali e comuni" - che richiederà un'altra lunga esegesi costituzionale nei prossimi anni. L'incontinenza normativa alimenta sé stessa e offre l'humus ai contenziosi.
Molte competenze che prima appartenevano alla legislazione concorrente -istruzione professionale, salute e politiche sociali, governo del territorio, attività culturali - ora ricadono sotto le "disposizioni", le quali però sono legiferate esclusivamente dalla Camera, senza che il Senato possa garantirne la compatibilità con le autonomie territoriali. La verifica di compatibilità che oggi svolge la Conferenza Stato-Regioni sarà in Senato più forte simbolicamente ma meno ampia giuridicamente. Ad esempio, una legge controversa come la Buona Scuola ha avuto un'istruttoria in Conferenza, ma non l'avrebbe in Senato, nonostante il forte ruolo delle Regioni sulla formazione. 
Sulla restituzione di poteri al centro si possono avere pareri diversi: da autonomista non pentito rimango contrario, ma proprio chi è favorevole dovrebbe preoccuparsi di compensare nel rapporto Camera-Senato ciò che viene meno nella relazione Stato-Regioni. Invece, le Regioni perdono su entrambi i fronti, non solo meno poteri ma anche debole presidio delle funzioni in Parlamento. 
Lo scambio ineguale rivela la vera intenzione della revisione costituzionale: si torna al centralismo statale; a definire in dettaglio le competenze sarà la maggioranza di governo; all'opinione pubblica viene raccontata la vecchia storiella del Senato delle Regioni. Sembra vera perché viene ripetuta da trent'anni.

Potestas senza auctoritas in Senato

È un bicameralismo abbondante, frammentario e conflittuale. Il Senato mantiene, seppure in modo contorto e controverso, molti poteri, ma perde l’autorevolezza, diventando il dopolavoro del ceto politico regionale, senza l’indirizzo politico né il simbolo di un'antica istituzione. Bisogna riconoscere che il primo testo del governo mostrava una certa coerenza cambiando anche il nome in Assemblea delle autonomie. Poi è stato reinserito il nome Senato più per una nostalgia rassicurante che per un rango riconosciuto. All'opposto del suo riferimento storico, infatti, è un'Assemblea dotata di potestas ma povera di auctoritas. In tali dosi la prima tende a superare i limiti e la seconda non basta a irrobustire la responsabilità. Il risultato sarà una conflittualità sulle attribuzioni delle leggi, affidata ai Presidenti delle Camere senza soluzione in caso di disaccordo. 

Bicameralismo conflittuale

Sbagliano gli oppositori nel dire che il Senato è svuotato, anzi mantiene molte competenze, anche se mancano proprio quelle di garanzia per le Regioni. Alcune sono assegnate in modo esplicito (costituzionali, elettorali, ordinamentali, ecc.) e altre verranno per via di probabili battaglie interpretative. Ad esempio, secondo l'articolo 55, il Senato "partecipa alle decisioni dirette.. all'attuazione degli atti normativi e delle politiche europee", le quali però oggi riguardano un campo vasto di regolazione: l'industria, i consumi, l'agricoltura, la formazione, la concorrenza, i diritti della persona, la trasparenza, l'accesso ai beni pubblici, ecc.. Con una formulazione così ambigua - soprattutto la parola "politiche" di incerto significato giuridico - molti provvedimenti - ad esempio quelli sulla crisi bancaria, per limitarsi a esempi di questi giorni - potrebbero rimanere in regime bicamerale. Inoltre, l'articolo 70 mantiene nel bicameralismo paritario l'attuazione delle politiche europee per quanto riguarda le "norme generali", le quali però sono modificate ogni anno con la legge di delegazione europea, senza l'astrazione che sarebbe necessaria, ma sempre in relazione ad argomenti specifici che potrebbero per questa via rientrare nella competenza bicamerale. Anche altri pertugi possono aprire la breccia per la legislazione ordinaria: ad esempio tra le "funzioni fondamentali" degli Enti locali del nuovo articolo 70 è dubbio che si possano escludere argomenti, sempre per rimanere all’attualità, come l'eliminazione della tassa sulla casa, le norme sulle aziende dei servizi e sui demani locali ecc.

Oltre le interpretazioni, mai sopite nel nostro costume, Palazzo Madama ha la possibilità di richiamare provvedimenti di politica di bilancio, e comunque, a richiesta di un terzo dei suoi membri, qualsiasi legge all'esame di Montecitorio.

I costituzionalisti di solito ricorrono alla prova di resistenza, esaminando il caso peggiore, poiché nel caso positivo, quando c'è la saggezza della politica, quasi tutte le istituzioni funzionano bene. Proviamo a immaginare il nuovo Senato in worst case: a) sarà un'assemblea conflittuale e nel contempo consociativa nei confronti del Governo, poiché inasprirà le sue prerogative per ottenere uno scambio su interessi che possono anche essere particolaristici; b) sarà un'assemblea erratica, poiché al suo interno si indeboliranno gli attuali principi d'ordine: i gruppi, la fiducia al governo, e il rapporto maggioranza-minoranza; questo soprattutto tenderà ad esprimersi nella frattura tra Nord e Sud, accentuando la disunione nazionale; c) sarà un'assemblea di competenza incerta, poiché è molto difficile gestire il bicameralismo per materie. Per l'attribuzione a un ramo o a entrambi il disegno di legge deve avere un argomento unico. Lo richiede l'articolo 70, ma rischia di rimanere un pio desiderio perché la bulimia legislativa - malattia niente affatto curata per le ragioni suddette - produce provvedimenti complessi che assemblano norme eterogenee con diversi profili di competenze. Inoltre, sarà difficile impedire che su un disegno di legge di propria competenza la Camera introduca emendamenti di materia senatoriale, creando conflitti in corso d'opera.

Una sola cosa è certa, tutte queste dinamiche produrranno un vasto contenzioso istituzionale. A dirimerlo sarà chiamata la Corte, che dovrà così entrare frequentemente negli interna corporis del Parlamento, in un ambito finora poco coinvolto nella giurisdizione costituzionale.

Il contenzioso verrà alimentato da una pessima scrittura del testo. In certe parti assomiglia a un regolamento di condominio, è come uno scarabocchio sullo stile sobrio della Carta. Ora perfino gli autori dicono che si poteva fare meglio. Quale demone ha impedito di scrivere un testo in buon italiano? Il linguaggio sciatto è sempre il sintomo di un malessere inconsapevole. 

La rete e il castello, parte II - La valutazione mite dell'università

Eccoci al secondo appuntamento con La Rete e il castello, il mio saggio in tre puntate sullo stato attuale di università e ricerca in Italia. La seconda parte contiene analisi e proposte sui metodi di valutazione dell'università italiana. La prima parte del saggio, La libertà della ricerca, la trovate qui. Questo saggio è inevitabilmente molto tecnico, di difficile lettura per i non addetti ai lavori. Me ne scuso e al tempo stesso vi invito a segnalarmi errori o imprecisioni. Le vostre osservazioni sarebbero utili per l'edizione finale del documento, che vorrei consegnare alla Commissione Cultura del Senato al fine di promuovere una discussione parlamentare sul tema.

Come alle origini del feudalesimo la vita collettiva si ritirò dalle reti territoriali romane per incastellarsi nelle alture, così il sistema universitario tende a concentrarsi in alcune istituzioni e ad abbandonare il resto. Un gruppo di atenei ricevono più soldi, più cattedre e più immatricolazioni a detrimento di tutti gli altri poiché le risorse complessive sono calanti.

Secondo la dottrina corrente la concentrazione di risorse dovrebbe servire a tenere il passo della competizione. Sono di moda le classifiche internazionali, spesso fuorvianti nella metodologia e quasi sempre fraintese nel chiacchiericcio mediatico. Di solito si mena scandalo per l’assenza nei primi 100 ma non si vede l’ottimo risultato di circa la metà degli atenei nei primi 500 (ovvero nel top del 5% del mondo) e i due terzi sopra la media mondiale nel ranking Scimago della produttività scientifica.

Le comparazioni internazionali, se interpretate correttamente, dimostrano che il nostro punto di forza è nella dotazione di molte università di livello buono. Abbandonare la rete per rinchiudersi nel castello è una politica autolesionista. Significa giocare la competizione tenendo in panchina la squadra migliore.

È un programma non dichiarato, ma attuato con una coerenza davvero inusuale per la politica italiana. Benché diversi in tutto, gli ultimi quattro governi hanno seguito la medesima politica universitaria, quasi un pensiero unico sull'Accademia.

La continuità è assicurata da meccanismi automatici di allocazione delle risorse. I governi hanno attuato l’incastellamento senza prendersene la responsabilità. Gli obiettivi politici sono stati introiettati negli algoritmi apparentemente neutrali. La retorica della valutazione è stata utilizzata come il proseguimento della politica con altri mezzi. È servita come ombrello ideologico per ridurre e concentrare le risorse del sistema.

L’ipocrisia lessicale addolcisce le brutte notizie. Sono definiti “virtuosi” gli atenei che aumentano le tasse, già oggi tra le più alte in Europa. Ancora più virtuosi sono ritenuti quelli che, non rispettando la legge, superano il massimale delle entrate dagli studenti; ottengono un incentivo dal Ministero e una sanzione dai tribunali. La quota di risorse ripartita in base alla valutazione viene chiamata "premiale", anche se non premia quasi nessuno, semmai penalizza in diversa misura. I migliori atenei riescono a limitare i danni e cercano le risorse aggiuntive nei bandi liberi, ormai solo europei. Per gli altri i tagli non sono più una “cattiveria” del governo, ma diventano una "colpa" certificata dall’Anvur. L’agenzia ha pagato un prezzo caricandosi l'onere delle scelte che i ministri non avevano il coraggio di assumere direttamente.

Ridurre i finanziamenti non appare più una decisione politica, ma una condanna morale. Chi la subisce non è neppure legittimato a protestare, gli algoritmi dicono che ha meritato la sanzione. Così l'università italiana ha accettato la più grande riduzione di risorse della sua storia. Non è un caso isolato, è un dispositivo ampiamente utilizzato nella crisi politica europea. Il debito si tramuta in colpa nello Zeitgeist della Schuld.

Per rischiarare il discorso, allora, occorre una sorta di ermeneutica della valutazione. Come viene svolta e come viene utilizzata non sono affatto modalità oggettive, ma decisioni che perseguono obiettivi per lo più inconfessati. Propongo di seguito un'analisi critica degli algoritmi di valutazione e degli schemi di allocazione delle risorse.

Il dubbio dei vincitori

Di seguito l'intervento che avevo preparato per la Direzione del PD sull'analisi del voto. Purtroppo non è stato possibile pronunciarlo all'assemblea del 4 Luglio 2016.

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C'è un aspetto surreale della nostra campagna elettorale; mai si era visto finora un partito impegnato in due diverse consultazioni popolari. Mentre i candidati e i militanti combattevano nelle città, il PD nazionale si mobilitava per un referendum che si terrà in una data imprecisata. La sovrapposizione non ha portato voti, ma ha contribuito a unire gli avversari. L'anticipazione del referendum sembrava un tentativo di oscurare le amministrative, perché non turbassero la narrazione del leader vincente. Meglio sarebbe stato provare a vincere nelle città con l’impegno del leader. 

All’assemblea romana del PD, prima del ballottaggio, proposi di rafforzare Giachetti nelle periferie affiancandolo con Renzi, che così avrebbe potuto spiegare al popolo il “cantiere sociale” di cui ci ha parlato oggi. Sulla mia proposta calò il silenzio imbarazzato dei dirigenti locali. Mi rispose un giovane renziano sostenendo che la presenza del segretario ci avrebbe fatto perdere voti. C’è voluto il candore giovanile per svelare il problema politico delle amministrative. 

È un errore di provincialismo continuare a sottovalutare il voto nelle storiche capitali italiane: Torino, Napoli e soprattutto l’umiliante sconfitta di Roma. Se ne è parlato sui giornali di tutto il mondo, ma qui si fa finta di niente; la lunga relazione introduttiva ha glissato e anche Orfini ha parlato in generale, dimenticando il ruolo di Commissario del PD romano. L'unica menzione è nel triste riferimento sessista di De Luca alla sindaca Raggi.