Cambiare verso alle riforme istituzionali per approvarle

Discorso alla Commissione Affari Costituzionali del Senato del 23 Aprile 2014. Potete anche leggere l'intero dibattito in Commissione.

Se Obama andasse in televisione ad annunciare la presentazione di un disegno di legge per cancellare il Senato e minacciasse di dimettersi in caso di mancata approvazione entro le prossime elezioni di medio termine chiamerebbero l’ambulanza o attiverebbero l’impeachment.

Noi invece passiamo agli emendamenti, alle chiose, alle precisazioni e ci riuniamo in seduta notturna per fare presto, per approvare la legge entro le prossime elezioni che tra l’altro dovrebbero riguardare il confronto sui programmi per l’Europa.

Tutto ciò viene presentato come la modernità, ma a me pare il rigurgito di un vecchio provincialismo delle classi dirigenti italiane che non hanno mai avuto l’orgoglio delle proprie istituzioni.

Il dibattito è cominciato molto male, a mio avviso. Si può certo cambiare la Costituzione, ma solo se si cambia verso. Mi occuperò nel mio intervento soprattutto della critica dei presupposti. Diceva Kant che se il problema è impostato correttamente la soluzione viene per semplice deduzione, ma se il problema è impostato in modo confuso si gira intorno senza mai trovare la soluzione.

Se abbiamo rispetto di noi stessi e dell’istituzione che rappresentiamo non possiamo accettare l’invadenza del governo in materia costituzionale e tanto meno quando si tratta della struttura del Parlamento. Non è mai accaduto in tale misura nella storia repubblicana. Alla Costituente quando si passò all’esame degli articoli Pietro Calamandrei chiese ai ministri di lasciare l’aula, perché il governo non doveva interferire sulla Costituzione. Questo rispetto è durato più di mezzo secolo e fu messo in discussione la prima volta nella 14° legislatura dalla maggioranza di centro destra con la confusa revisione della seconda parte poi bocciata dai cittadini nel referendum del 2006. 

Alcuni membri di questa commissione erano presenti già allora. Ricorderà la senatrice Finocchiaro come noi della minoranza conducemmo una dura polemica contro il tentativo di Berlusconi di modificare la Carta a propria misura. Ci fu un’invadenza davvero pesante, ma a distanza di tempo devo riconoscere al senatore Calderoli,  allora protagonista in maggioranza, che non si arrivò mai a porre una sorta di voto di fiducia al governo in materia costituzionale. Sono rattristato che oggi lo tenti il mio governo e il leader che sostengo lealmente, di cui apprezzo le iniziative coraggiose in campo economico e nella politica europea e soprattutto la capacità di risvegliare nel popolo italiano la fiducia nel cambiamento.

Per lunga esperienza parlamentare so bene che nei momenti difficili sono proprio coloro che sostengono il governo ad avere la principale responsabilità di limitarne l’invadenza. Così avrebbero fatto un tempo i parlamentari democristiani pur di fronte a leader forti, come quel toscanaccio di Fanfani. La schiena dritta dei parlamentari è un prerequisito della civiltà giuridica. 

Il nostro primo dovere è garantire l’autonoma del Parlamento nella legislazione costituzionale. Il primo banco di prova sarà l’indipendenza di giudizio dei relatori del provvedimento. Il compito è assegnato a colleghi di lunga esperienza, la senatrice Finocchiaro e il senatore Calderoli, che conoscono bene le funzioni di mediazione e di garanzia associate al ruolo. Io non mi permetterei mai di dire loro cosa devono fare e mi è sembrato come minimo inelegante da parte del mio capogruppo, il senatore Zanda, chiedere di assumere come testo base la proposta del governo, la quale finora nel dibattito ha raccolto critiche quasi unanimi.

Il clima politico e perfino lo stato d'animo dei costituenti condizionano la qualità dell'esito della riforma. Con le parole della grande cultura giuridica tedesca si potrebbe dire che c'è un nesso tra Stimmung e Grundnorm.

Conta non solo il clima tra noi, ma anche la trasparenza verso l'opinione pubblica. Come ha osservato Corradino Mineo ci sono due testi, uno viaggia sui media e l'altro è depositato agli atti parlamentari. Per dire la verità ai cittadini bisogna diradare almeno quattro fraintendimenti.

1) Il Senato delle autonomie sembra a favore dei territori e invece è solo un pennacchio che nasconde la più grande operazione di centralismo statale degli ultimi venti anni. Le Regioni tornano alla subordinazione verso le burocrazie ministeriali. E la gran parte dei politici regionali fanno finta di non vedere.

2) Si è voluta motivare la non elettività del Senato con la riduzione dei costi, ma la proposta Chiti ha dimostrato che si può addirittura raddoppiare il risparmio diminuendo i numeri sia dei senatori sia dei deputati. Non capisco proprio perché si voglia conservare un'assemblea di 630 membri a Montecitorio che davvero fatica a funzionare, come ho potuto constatare da deputato.

3) Una motivazione surreale è stata aggiunta nel Documento economico (DEF) sostenendo che le riforme favoriscono la crescita. Invito i tecnici di via Venti Settembre a pubblicare i risultati dei modelli econometrici che dimostrebbero una correlazione tra cancellazione del Senato e aumento del Pil, sarebbe una scoperta per la scienza economica mondiale. Nel frattempo ricordo che il vituperato bicameralismo italiano ha accompagnato una crescita del Pil superiore a quella americana nei primi quaranta anni della Repubblica, mentre il tasso di aumento è crollato sotto la media europea da quando siamo stati morsi dalla tarantola delle riforme istituzionali.

4) Ogni revisione costituzionale è accompagnata da una reinterpretazione storica. Nella mia parte politica si è perfino riletto il programma dell'Ulivo, ma solo il primo punto che parlava di Senato delle autonomie, dimenticando il secondo punto che parlava delle garanzie, ripreso oggi dalla proposta Chiti. Era un grande progetto per l'Italia, non a caso elaborato da un gruppo di “professoroni” capeggiato dal compianto Leopoldo Elia. Successivamente furono messi da parte e si proseguì con provvedimenti disorganici. È un falso storico il mantra mediatico delle riforme bloccate da venti anni. Mai come nella Seconda Repubblica sono state apportate tante revisioni alla Carta e purtroppo si sono rivelate tutte fallimentari, come riconoscono oggi gli stessi proponenti. Dal Titolo V oggi criticato da tutti, allo jus sanguinis del voto all'estero mentre si nega il voto ai figli degli immigrati, al pareggio di bilancio di cui già si chiede la deroga, alla modifiche del 138 naufragate insieme alle Larghe Intese, agli assalti tremontiani contro gli articoli 41 e 42 sul valore sociale dell'impresa, fino alla riscrittura della seconda parte bocciata dai cittadini.

Se si è sbagliato per venti anni a cambiare la Costituzione ci vorrebbe sobrietà e soprattutto capacità di apprendere dagli errori, invece si alza il tiro con una revisione ancora più radicale. La nuova classe politica ha sostituito la vecchia guardia ma curiosamente vuole attuarne la logorata agenda di politiche istituzionali. 

Il senso della misura sarebbe necessario anche in seguito alla sentenza della Corte sul Porcellum. Alcuni studiosi come Alessandro Pace ne deducono un divieto di modifica costituzionale per il tempo che rimane alla legislatura. Si può pensarla diversamente, ma certo non si può ignorare il paradosso della più profonda riscrittura della Carta che sarebbe approvata proprio dal Parlamento segnato da un vulnus di natura elettorale.

Venendo ai contenuti ci sono, a mio avviso, vecchi problemi male impostati, nuovi problemi che ci potevamo risparmiare e problemi veri che vengono aggravati dalla proposta del governo.

Vecchi problemi

Da tempo si criminalizza il bicameralismo perfetto, dimenticando che nella maggior parte dei casi ha consentito di correggere testi strampalati evitando ai cittadini il danno di leggi sbagliate. Anche in queste settimane il governo ne dice tutto il male possibile proprio mentre dichiara di averne urgente bisogno per migliorare l'Italicum o il decreto sul lavoro addirittura approvato con la richiesta di fiducia alla Camera.

Sono favorevole al superamento del bicameralismo perfetto, ma per ragioni opposte a quelle di moda. Non è affatto vero che bisogna velocizzare l'attività legislativa, anzi in Italia si approvano troppe leggi. La vita dei cittadini, delle imprese e delle amministrazioni è soffocata dall'eccesso di norme e dal frenetico cambiamento delle medesime. In tutti i campi - dal fisco, alla giustizia, alla scuola, alle procedure amministrative - ormai nessuno è più in grado di capire le regole e deve ricorrere a consulenti a pagamento. Si è criminalizzata la famosa navetta che in realtà non esiste: le leggi che sono tornate due o più volte nella stessa Camera sono solo il 3% del totale ed è dipeso da testi scritti molto male dai governi. Il ceto politico ha fatto credere che non poteva governare a causa della lentezza parlamentare, nascondendo le proprie incapacità dietro l'alibi delle riforme istituzionali.

La riforma del bicameralismo al contrario deve servire a rallentare la produzione legislativa, innalzando la qualità e la leggibilità delle norme. Poche leggi, ma chiare, ben scritte e per argomenti omogenei. L'occasione viene dall'introduzione di un'asimmetria che affidi esclusivamente alla Camera il rapporto fiduciario con il governo - ecco il punto di totale accordo tra noi - e assegni al Senato compiti di alta legislazione e controllo. Proprio perché svincolati dalla fiducia i nuovi senatori sarebbero ben più severi di oggi nel controllare l'azione di governo, nel chiamare in audizione i dirigenti e i manager di aziende pubbliche, nella policy analysis delle leggi già approvate per fare tesoro degli errori compiuti.

Per il resto rimarrebbero in regime bicamerale le leggi cornice sui diritti fondamentali, sull'ordinamento istituzionale e sulle norme di diretta attuazione costituzionale, come è indicato dalla proposta Chiti che ho sottoscritto convintamente. In precedenza avevo presentato un disegno di legge, insieme al collega Corsini, che accentuava questa funzione introducendo una terza fonte legislativa, la legge organica del caso spagnolo, la quale mediante Codici unitari - modificabili solo con riserva di Codice - farebbe da anello di congiunzione tra leggi costituzionali e ordinarie, secondo i principi di garanzia proposti dal Luigi Ferrajoli (Dei diritti e delle garanzie, Il Mulino).  

Nuovi problemi

L'Italicum consente a una minoranza che raccoglie circa un quarto di voti di ottenere la maggioranza assoluta, senza dare la possibilità ai cittadini di scegliere i deputati e mantenendo il conflitto di interessi. Chi vince la mano elettorale prende il banco, potendo condizionare l'elezione del Quirinale e dei membri della Corte costituzionale e del Csm. Come hanno riconosciuto quasi tutti in questo dibattito si creano problemi nuovi nel vecchio ordinamento che verrebbe sbilanciato a favore del potere esecutivo. Spero si possano correggere i difetti dell'Italicum, ma comunque se rimane il suo impianto si apre l'esigenza di un bilanciamento dei poteri che è poi l'essenza della democrazia. Il tema delle garanzie, che solo qualche mese fa era quasi ignorato, è stato trattato in quasi tutti gli interventi in Commissione e credo si possa dire è anche merito del ddl sul Senato delle Garanzie proposto da Chiti. Senza adeguati contrappesi, infatti, la legge elettorale aprirebbe la via a un presidenzialismo selvaggio. Devo riconoscere che i normali modelli presidenzialistici, dal francese all'americano, - che pure ho sempre contrastato - sarebbero più equilibrati rispetto al monocameralismo ipermaggioritario che di fatto si viene prospettando.

Le garanzie non devono riguardare solo le alte cariche dello Stato, ma anche l'attività legislativa. Il premio di maggioranza, infatti, deve essere speso per governare il Paese – nella politica economica, nella gestione dello Stato, nei grandi servizi pubblici ecc. -  ma non può servire a imporre visioni di parte su argomenti delicati che richiederebbero una convergenza di intenti, come la libertà di informazione, la pace e la guerra, la bioetica, l’indipendenza della magistratura, i diritti di libertà delle persone. Il Senato delle Garanzie, svincolato dal voto di fiducia e quindi eletto con una legge non maggioritaria, aiuterebbe le diverse parti politiche a condividere i fondamentali della democrazia lasciando alla Camera il conflitto politico tra diverse opzioni di governo del Paese. Sarebbe l’unico modo per curare la malattia del bipolarismo distruttivo, che ha segnato il ventennio ma sembra già dimenticato dalla memoria corta del mondo mediatico-politico. La vera anomalia italiana rispetto agli altri paesi, infatti, è stato il sistema politico che applicava ricette simili nella politica economica e si divideva sui principi basilari. 

Queste funzioni di garanzia del Senato possono essere legittimate solo dall’elezione diretta. Lo ha dimostrato con argomenti sapienti e direi definitivi l’intervento del senatore Quagliariello. Per parte mia vorrei aggiungere solo una considerazione sulla fonte primaria del principio garantista dell’articolo 67 della Carta che attribuisce al parlamentare la libertà di mandato e la rappresentanza dell’unità nazionale. Circa trent’anni fa Norberto Bobbio scriveva che “Mai norma costituzionale è stata più violata del divieto di mandato imperativo” (Il futuro della democrazia, Einaudi, p. 12), ma non aveva ancora potuto vedere cosa succede nel tempo dei leader solitari che aborrono il 67 più di ogni altro articolo. Grillo voleva cancellarlo, Berlusconi sosteneva che bastava la riunione dei capigruppo e Renzi definisce sabotatori del cambiamento i suoi parlamentari che non seguono la dottrina di partito quando si parla di Costituzione.

La proposta del Senato delle autonomie cancellerebbe entrambe le prerogative dell’articolo 67. I senatori infatti non avrebbero la libertà di mandato perché sarebbero vincolati all’indirizzo politico e amministrativo degli Enti territoriali che li eleggono e dovrebbero rappresentare le rispettive comunità locali anche quando si creasse un conflitto con l’interesse nazionale. La contraddizione è palese nel testo del  governo che assegna la potestà costituzionale ai poteri amministrativi locali, con un’evidente sgrammaticatura che sarebbe sanzionata al primo anno del corso di laurea in Giurisprudenza. 

È povero l’argomento che non si potrebbe negare il voto di fiducia al Senato elettivo. Semmai le garanzie costituzionali hanno un prestigio maggiore dell'attività di governo. Non mi ripresenterò alle prossime elezioni ma se fossi un giovane politico sceglierei di candidarmi alla Camera Alta dove si legifera sui fondamentali della democrazia e si controlla in piena autonomia l’attività del governo. Nella proposta Chiti i cento senatori porterebbero nella forma di Stato un “elemento «aristocratico» ma di derivazione pienamente popolare” per usare la paradossale espressione del mio maestro Mario Dogliani. 

È ancora più povero l’argomento che il Senato delle autonomie è stato sempre scritto nei programmi elettorali, anche se per la verità noi del Pd nel 2013 siamo stati eletti con un mandato che non lo comprendeva. Non credo si possa utilizzare il ventennio come criterio di verità visto che tutti ormai riconosciamo di aver commesso tante fesserie in quel periodo. Solo le traballanti ideologie della Seconda Repubblica potevano partorire la proposta di fare del Senato una sorta di dopolavoro degli amministratori locali. Ho molta stima del loro lavoro, sono stato vicesindaco di Roma ed è stata l’esperienza più appassionante della mia vita politica, anche se non mi dava un attimo di respiro. Mi domando come possa fare Ignazio Marino a svolgere insieme le funzioni di Sindaco, di presidente della Città metropolitana su scala provinciale e di senatore. 

Ma non è solo questione di tripli incarichi, emerge ormai un problema eluso dalla lunga discussione sul tema. Si dice che deve essere una camera di “raccordo”, ma la parola non ha alcun senso giuridico. Sarebbe comunque un’assemblea che funziona mettendo ai voti dei testi normativi, con la formazione quindi di maggioranze e di minoranze che non potendo più esprimersi nelle coalizioni di partiti diventeranno coalizioni di territori forti contro quelli deboli. Ogni settimana in quella assemblea si rischierà di mettere ai voti l’unità nazionale fino al punto di consumarla e alla fine di spezzarla. Se non siamo arrivati a questo esito è perché i partiti pur indeboliti e delegittimati hanno impedito la frattura. Siamo l’unico paese europeo che non può permettersi di poggiare la rappresentanza parlamentare sul cleavage territoriale. Si parla a sproposito del Bundestrat che oltre a non essere accompagnato dall’Italicum è frutto di una forte coesione nazionale che in soli venti anni ha consentito di assorbire il ritardo delle regioni orientali uscite dal regime comunista.   

Veri problemi

La questione che dovremmo mettere prima di tutti gli altri problemi è purtroppo molto amara. Per la prima volta nella storia repubblicana si è creata una voragine nella nostra democrazia. Circa la metà del popolo esprime mediante il crescente astensionismo e il sostegno a liste di contestazione estrema un rifiuto se non un disprezzo verso il sistema politico-istituzionale nel suo complesso. Ci dobbiamo domandare se stiamo lavorando per ricomporre oppure per aggravare tale frattura.

A me pare che l’insieme dei provvedimenti in discussione abbiano l’effetto di aumentare la distanza tra eletti ed elettori. Forse non c’è piena consapevolezza dell’effetto di sistema che si rischia di determinare poiché la discussione tra noi è viziata da tecnicismi e da compartimenti stagni che separano i problemi. Se riassumo le criticità che ho esposto in questo mio intervento, se le analizzo nel combinato disposto di Senato, legge elettorale e Titolo V e le valuto dal punto di vista della frattura democratica aperta nel paese mi convinco ancora di più che abbiamo imboccato la direzione sbagliata:

a) Il neo-centralismo statale rischia esasperare il malessere dei territori, il caso veneto è il più allarmante, e nel contempo rinuncia ad attivare le energie civili depositate nelle comunità locali che sono le carte ancora non giocate per la crescita.

b) Se i cittadini non possono scegliere i deputati e domani neppure i senatori né i consiglieri provinciali non può che aumentare l’autoreferenzialità del ceto politico.

c) Le soglie di sbarramento irragionevoli dell’Italicum rischiano di espellere dalla rappresentanza parlamentare milioni di italiani che la pensano diversamente dai tre partiti principali.

d) Assegnare un premio di maggioranza ad un partito che rappresenta la metà della maggioranza aumenta l’estraneità dei cittadini verso l’azione di governo e rende più difficile quella coesione nazionale che sarebbe necessaria per uscire dalla Crisi.

Pensiamoci bene prima di incamminarci in questo sentiero irto di pericoli. Il paese è sconvolto per la crisi più grave, soffre i disagi della vita quotidiana e le incertezze per il futuro, ha accumulato un rancore e una sfiducia verso tutto ciò che è istituito. Se il sistema istituzionale si chiude in se stesso, limita le possibilità di scelta dei cittadini, riduce le rappresentanze politiche e territoriali il malessere può assumere forme ancora più esasperate e ingovernabili. È il momento di consentire che si esprimano i conflitti e le diversità di opinioni nella molteplicità e nell’apertura della vita istituzionale, come unica via per ritrovare la coesione e la cura dell’interesse generale. È il momento di avere più fiducia nella capacità inclusiva della dialettica democratica. 

Certo che serve il cambiamento. Bisogna cambiare verso perfino alle riforme istituzionali.